Le premier ministre Mark Carney a annoncé le 15 septembre 2026 que le gouvernement fédéral ouvrirait les quatre plus grands aéroports du Canada à l’investissement privé au moyen de concessions à long terme. Prenant la parole lors du tout premier Sommet canadien de l’investissement, le premier ministre Carney a exposé une vision visant à mobiliser de nouveaux capitaux et à tirer parti d’une expertise opérationnelle, tout en conservant la propriété publique des terrains et des actifs sous-jacents.

L’objectif déclaré du gouvernement : réinvestir les milliards de dollars générés par de telles ententes de concession dans les aéroports régionaux afin d’améliorer le transport intérieur, parallèlement à de nouveaux projets d’infrastructure profitant aux collectivités d’un bout à l’autre du pays.

Comprendre les intentions du premier ministre Carney concernant l’investissement du secteur privé

Lors du Sommet canadien de l’investissement, le premier ministre a souligné que le gouvernement ne cherchait pas à privatiser les aéroports. Le gouvernement vise plutôt à restructurer les opérations afin que des exploitants privés puissent gérer les aéroports pendant plusieurs décennies sous la surveillance du gouvernement.

Le premier ministre Carney a également annoncé son intention de maintenir une participation publique par l’entremise du nouveau Fonds pour un Canada fort. Il a précisé que l’intention du gouvernement était de conserver une participation dans ces concessions, de sorte que, à mesure que la valeur des aéroports augmente, les Canadiens en bénéficient directement. Bien qu’il existe un certain nombre d’options potentielles pour structurer l’investissement et protéger les intérêts du gouvernement fédéral (y compris une participation directe au capital, des ententes relatives à des actions privilégiées ou des participations minoritaires protégées), on ignore à ce stade quelle structure ou quelle approche spécifique sera finalement adoptée.

Autrement dit, il s’agit moins de vendre les aéroports du Canada que de libérer la valeur qu’ils recèlent. L’investissement privé ne signifie pas nécessairement vendre l’aéroport ou simplement augmenter les coûts pour les passagers. La question cruciale est de savoir comment mettre en place un partenariat qui attire des capitaux privés tout en protégeant l’intérêt public, sachant que le maintien et, à terme, l’amélioration de l’efficacité et des opérations aux seuils attendus par les Canadiennes et Canadiens nécessiteront des capitaux et des revenus.

Peu importe la forme finale de toute concession, le premier ministre a confirmé dans son allocution que le pouvoir de réglementation restera entre les mains de Transports Canada, et que les prochaines séances de consultation porteront sur les détails opérationnels de ce nouveau cadre.

Un écart par rapport au modèle actuel

Aujourd’hui, 26 administrations aéroportuaires sans but lucratif gèrent les activités aéroportuaires partout au pays. Bien que ces administrations aient pu faire appel à des sous-traitants privés pour assurer certains services auxiliaires, notamment la vente au détail, le stationnement, la sûreté, la manutention des bagages et l’entretien des installations, le contrôle opérationnel est demeuré aux mains des administrations aéroportuaires, limitant la participation du secteur privé à des rôles de soutien. Le passage à des concessions opérationnelles à long terme nécessitera probablement une révision du cadre réglementaire. C’est un sujet qui devrait occuper une place prépondérante dans les consultations du gouvernement.

D’un point de vue budgétaire, nous prévoyons que le gouvernement échangera des revenus annuels récurrents contre des paiements initiaux, de potentielles ententes de partage des revenus et des engagements continus en matière d’investissement en capital, faisant ainsi de la structure de toute future entente de concession l’élément le plus critique de la politique.

Fonctionnement des concessions

Dans le cadre d’une entente de concession, un exploitant privé assume la responsabilité de l’exploitation, de l’entretien, du financement et de l’investissement dans des infrastructures publiques pour une période déterminée. Puisqu’une concession est fondamentalement un accord contractuel, le Canada n’est pas lié par les précédents internationaux et dispose d’une souplesse considérable pour concevoir une structure adaptée à ses besoins spécifiques et à ses objectifs stratégiques. Voici les principales questions juridiques qui, selon nous, devront être résolues avant que toute entente de concession puisse être finalisée :

  • Obligations en matière d’investissement et de service : le gouvernement définira les attentes concernant les investissements en capital, les niveaux de service, le rendement, la sécurité et d’autres considérations d’intérêt public. Les ententes de concession prévoient généralement un programme de dépenses en immobilisations ou un plan d’investissement, pouvant être lié à un processus de planification globale. De son côté, le concessionnaire voudra obtenir des précisions sur ces engagements et sur le cadre réglementaire dans lequel les investissements seront effectués.
  • La répartition des risques est essentielle : qui assume le risque lié aux baisses de trafic, aux changements réglementaires, aux cas de force majeure et aux dépassements de coûts?
  • Modèle de revenus : le modèle de revenus constituera un élément central des négociations commerciales. En règle générale, celui-ci repose sur une combinaison d’une prime initiale versée au gouvernement et d’un loyer annuel récurrent ou d’un mécanisme de partage des revenus. Les aéroports sont bien plus que des aérogares et des pistes. Ce sont des écosystèmes commerciaux importants ayant un potentiel de génération de revenus par de nombreux moyens : le développement commercial et immobilier, le fret et la logistique, le commerce de détail et l’hôtellerie, le stationnement et le transport, la publicité et la technologie.
  • Transition en fin de concession : l’entente doit prévoir la rétrocession ordonnée de l’aéroport, y compris des exigences minimales quant à l’état des pistes, des aérogares et d’autres installations, afin d’éviter tout sous-investissement au cours des dernières années de la concession.
  • Résiliation anticipée : l’entente doit prévoir la résiliation pour motif valable en cas de manquement important, d’insolvabilité ou de force majeure prolongée, ainsi que les conséquences qui en découlent, notamment l’indemnisation et les droits de substitution.

L’essentiel est de créer un modèle permettant aux investisseurs d’obtenir un rendement raisonnable, et de permettre aux Canadiennes et Canadiens de continuer de bénéficier de services aéroportuaires fiables, concurrentiels et abordables.

Considérations relatives au cadre réglementaire

Le passage aux concessions privées soulève des questions intéressantes concernant la surveillance économique. Les aéroports canadiens fonctionnent actuellement sans réglementation économique officielle; les administrations aéroportuaires fixent leurs propres redevances, sous réserve de certaines exigences de transparence prévues par la politique fédérale. Si des propriétaires privés (et donc des exploitants) prennent le contrôle des principaux aéroports, le gouvernement devra déterminer s’il convient d’instaurer une réglementation économique indépendante (comme c’est le cas au Royaume-Uni et en Australie) ou de s’appuyer sur des mécanismes contractuels prévus dans l’entente de concession elle-même pour encadrer la tarification et garantir les normes de service.

Comme indiqué ci-dessus, nous comprenons que Transports Canada conservera son autorité en matière de sécurité aérienne, de sûreté et de normes opérationnelles (questions non négociables, quelle que soit la structure de propriété). La question plus complexe est de savoir qui réglemente les modalités économiques : les redevances aéronautiques, les normes de qualité de service, les obligations d’investissement en immobilisations et la protection des consommateurs.

L’expérience internationale suggère trois approches principales :

  1. Réglementation par plafonnement des tarifs : système par lequel un organisme de réglementation indépendant fixe des tarifs maximaux autorisés qui sont révisés périodiquement.
  2. Réglementation fondée sur le taux de rendement : système par lequel l’exploitant est autorisé à recouvrer les coûts ainsi qu’un rendement réglementé sur le capital investi.
  3. Réglementation contractuelle : système par lequel les obligations en matière de tarification et de service sont intégrées à l’entente de concession et appliquées par voie de contrat plutôt que par un organisme de réglementation.

Chaque approche comporte des compromis. Une réglementation économique indépendante permet d’assurer une surveillance continue et offre la possibilité de s’adapter à l’évolution des circonstances, mais elle comporte un risque réglementaire pour les investisseurs et nécessite l’établissement d’un nouveau cadre institutionnel. La réglementation contractuelle offre une certitude au départ et évite les coûts liés à un organisme de réglementation permanent, mais elle peut s’avérer rigide sur une période de concession de 30 à 50 ans et dépend fortement de la capacité du gouvernement à négocier et à faire respecter des ententes commerciales complexes.

Un modèle hybride (combinant des engagements contractuels avec un examen réglementaire périodique ou un organisme de surveillance à intervention légère) pourrait offrir la voie la plus pratique pour le Canada.

Implications pour les principales parties prenantes des aéroports

Toute entente de concession devra tenir compte de son incidence sur les principales parties prenantes, notamment les passagers, les employés de l’aéroport et les porteurs d’obligations.

Le Congrès du travail du Canada a exprimé des préoccupations quant aux effets de la privatisation sur les travailleurs et les voyageurs. Le Congrès du travail du Canada a souligné que l’expérience internationale démontre souvent que des réductions d’effectifs sont effectuées dans le but de réaliser des gains d’efficacité, et que les coûts pour les voyageurs augmentent dans la foulée de la privatisation des aéroports. Avant l’annonce du premier ministre Carney, des syndicats comme Unifor ont transmis un message ferme selon lequel les aéroports canadiens ne sont pas à vendre.

L’investissement privé et la protection de l’intérêt public ne sont pas nécessairement incompatibles. Bien structurés, les capitaux privés peuvent contribuer à moderniser les plus grands aéroports du Canada tout en libérant des fonds publics pour des infrastructures qui pourraient ne pas attirer les investissements privés aussi facilement, notamment les aéroports régionaux et éloignés.

Comme nous l’avons mentionné dans notre article précédent, la privatisation des aéroports au Canada :  Modèles et questions juridiques, l’expérience internationale démontre clairement que la réglementation économique indépendante, la participation significative des parties prenantes, les mesures de protection de la concurrence et des travailleurs constituent les points communs des territoires où la privatisation des aéroports a été une réussite. Le Canada a l’occasion d’examiner ce qui a fonctionné à l’échelle internationale, et ce qui n’a pas fonctionné, afin de bâtir un modèle qui convienne aux passagers canadiens et aux infrastructures canadiennes.

L’annonce soulève également des questions pressantes concernant les quatre administrations aéroportuaires sans but lucratif qui exploitent actuellement les plus grands aéroports du Canada. Ces organisations gèrent leurs installations respectives depuis plus de trois décennies, accumulant ainsi une solide expertise opérationnelle et cultivant des relations solides avec un large éventail de parties prenantes clés. Compte tenu de cette vaste expérience, le gouvernement devrait honorer son engagement à collaborer avec ces administrations, en tirant parti de leurs connaissances du milieu aéronautique canadien pour tracer une voie claire vers l’avenir. À mesure que le processus de consultation progresse, ces quatre administrations doivent occuper une place significative à la table des discussions.

Si vous avez des questions concernant la privatisation des aéroports au Canada, veuillez communiquer avec les auteurs.