L’accord sur le nucléaire iranien : 5 points essentiels pour les entreprises canadiennes au sujet des sanctions économiques à l’encontre de l’Iran

Le 16 janvier 2016, les États-Unis, l’Union européenne et les Nations Unies ont annoncé la mise en œuvre de la levée de sanctions économiques imposées contre l’Iran relatives à son programme nucléaire. Cette nouvelle fait suite à la publication d’un rapport de l’Agence internationale de l’énergie atomique (l’« AIEA ») confirmant la mise en application par l’Iran de certaines mesures requises aux termes de l’accord sur le programme nucléaire iranien. Officiellement connu sous le nom de Plan d’action global commun (le « Plan d’action »), l’accord a été conclu l’été dernier à Vienne entre les États-Unis, le Royaume-Uni, la Chine, la France, l’Allemagne, la Russie (le groupe « E3/EU+3 ») et l’Iran. Aux termes du Plan d’action, une telle confirmation par l’AIEA donne lieu à la levée d’une série de sanctions liées au programme nucléaire de l’Iran imposées par l’Union européenne, les États-Unis et le Conseil de sécurité de l’ONU, et coïncide avec la « Date d’application » du Plan d’action. Bien que le Canada n’ait pas pris part aux négociations du Plan d’action et dispose de son propre régime de sanctions contre l’Iran, le gouvernement canadien a annoncé son intention d’assouplir ces dernières. Cet assouplissement  aura donc probablement lieu prochainement, mais les détails précis, y compris la portée et la date d’adoption de cet assouplissement, n’ont pas encore été annoncés. Le Plan d’action et cet éventuel assouplissement des sanctions canadiennes auront vraisemblablement une incidence sur les entreprises canadiennes désirant entretenir des relations économiques avec l’Iran.

En route vers la levée des sanctions

Le 14 juillet 2015, les pays du groupe E3/EU+3 ont finalisé le Plan d’action afin de s’assurer que le programme nucléaire iranien ne soit utilisé qu’à des fins exclusivement pacifiques.

La « Date de conclusion » du Plan d’action, soit le jour où les négociations concernant le Plan d’action ont pris fin, représentait la première de cinq étapes requises afin que le Conseil de sécurité de l’ONU, les États-Unis et l’Union européenne lèvent certaines sanctions économiques contre l’Iran. La deuxième étape ou la « Date d’adoption » a eu lieu le 18 octobre 2015, lorsque le Conseil de sécurité de l’ONU a ratifié par résolution le Plan d’action. L’Iran a ensuite pris les mesures nécessaires afin de respecter ses engagements en vertu du Plan d’action, lesquels comprenaient notamment le retrait de milliers de centrifugeuses, la réduction de ses stocks d’uranium enrichi à 300 kilogrammes et la reconfiguration du réacteur de recherche à eau lourde d’Arak. Le 28 décembre 2015, l’Iran a transféré une importante cargaison d’uranium faiblement enrichi vers la Russie afin de compléter une étape importante dans le cadre de la mise en œuvre du Plan d’action.

Le 16 janvier 2016, soit la « Date d’application », a marqué la troisième et plus récente étape franchie du Plan d’action et permettait ainsi d’entamer le processus de levée des sanctions. Conformément au Plan d’action, la levée d’une première série de sanctions par les États-Unis, l’Union européenne et l’ONU à la Date d’application permet, entre autres, à l’Iran de reprendre part aux échanges économiques mondiaux, d’accéder au système bancaire Swift, lequel facilite les transactions financières, d’accéder à plus de 100 milliards de dollars d’actifs gelés à l’étranger, et de redevenir un exportateur de pétrole et de gaz sur la scène internationale comme avant les sanctions.

La mise en œuvre du Plan d’action devrait durer 10 ans à partir de la Date d’adoption, alors que l’AIEA effectuera régulièrement des inspections afin de s’assurer que l’Iran continue de respecter ses engagements en matière d’énergie nucléaire. La quatrième étape aura lieu à la « Date de transition », laquelle devrait avoir lieu 8 ans après la Date d’adoption ou lors du dépôt d’un rapport du directeur général de l’AIEA confirmant à titre de conclusion générale que le programme nucléaire de l’Iran demeure exclusivement pacifique, selon la première de ces éventualités. Enfin, 10 ans après la Date d’adoption, et conformément aux termes de la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU souscrivant au Plan d’action, le Conseil de sécurité de l’ONU ne sera plus saisi de la question du programme nucléaire iranien, sous réserve toutefois que certaines résolutions antérieures du Conseil n’aient pas été rétablies. Il est à noter que, en tout temps avant la cinquième étape ou « Date d’extinction », le Plan d’action prévoit la réintroduction des sanctions contre l’Iran dans l’éventualité où ce dernier ne respecterait pas ses engagements, un concept connu en anglais sous le nom de mécanisme de « snapback ».

La levée des sanctions : 5 points essentiels à retenir pour les entreprises canadiennes

Puisque le Canada n’a pas pris part aux négociations du groupe E3/EU+3, il n’est pas tenu au Plan d’action. Le Canada possède toutefois son propre régime de sanctions contre l’Iran en su des sanctions des Nations Unies incorporées en droit canadien sous forme de règlements. Ainsi, le Canada possède deux régimes de sanctions contre l’Iran, soit celui établi par l’ONU et celui établi par le Canada.

1. Bien que le Conseil de sécurité de l’ONU ait levé ses sanctions, le gouvernement canadien n’a pas encore agi afin de modifier sa réglementation dans ce sens

Depuis 2006, le Conseil de sécurité de l’ONU a imposé quatre séries de sanctions à l’Iran relativement à son programme nucléaire incluant notamment, une interdiction d’exporter vers l’Iran certains articles, matières, équipements, biens et technologies susceptibles de contribuer aux activités iraniennes liées à l’enrichissement de l’uranium, au retraitement du combustible, à l’eau lourde ou à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires. Face à ce régime de sanctions, le Canada a adopté le Règlement d’application des résolutions des Nations Unies sur l’Iran (le « Règlement des Résolutions de l’ONU ») en vertu de la Loi sur les Nations Unies¹ afin de permettre l’application en droit canadien des sanctions adoptées par l’ONU. Bien qu’aux termes de l’Accord sur le nucléaire iranien, les sanctions des Nations Unies aient été levées par le Conseil de sécurité de l’ONU, certaines restrictions continuent de s’appliquer, notamment concernant le transfert d’équipements et d’articles reliés à des activités nucléaires posant un risque de prolifération. Toutefois, avant de permettre la levée des sanctions économiques canadiennes contre l’Iran, le Canada devra entreprendre certaines mesures réglementaires. À cet effet, au moment de la préparation du présent article, les sanctions des Nations Unies demeurent en vigueur au Canada et le gouvernement canadien n’a pas encore agi afin de modifier sa réglementation dans ce sens.

2. Les sanctions économiques canadiennes contre l’Iran demeurent en vigueur pour le moment

En 2010, le gouvernement canadien établissait son propre régime de sanctions contre l’Iran en vertu de la Loi sur les mesures économiques spéciales² (« LMES »). Plus particulièrement, le Règlement sur les mesures économiques spéciales visant l’Iran³ (le « Règlement ») vise à sanctionner et interdire un grand nombre d’activités en lien avec l’Iran et est applicable à toute personne se trouvant au Canada ou tout Canadien à l’extérieur du Canada. Les activités sanctionnées comprennent notamment :

• effectuer des transactions avec les personnes désignées à l’annexe 1 du Règlement;
• exporter, vendre, fournir, envoyer des marchandises, sans égard à leur situation, à l’Iran, à une personne qui s’y trouve ou à une personne pour les besoins d’une entreprise exploitée en Iran ou gérée à partir de l’Iran, sous réserve de certaines exceptions;
• transférer, fournir ou communiquer à l’Iran ou à toute personne s’y trouvant les données techniques connexes aux marchandises figurant à l’annexe 2 du Règlement, ou les données techniques nécessaires pour la fabrication, l’utilisation ou l’entretien d’armes ou de matériels connexes, le raffinage du pétrole ou la liquéfaction du gaz naturel, la production pétrochimique, la construction, l’entretien ou le radoub des navires, le transport ou l’entreposage du pétrole ou de produits pétroliers ou de produits pétrochimiques, le forage, le relevé des ressources minérales et l’exploration minérale, le traitement, la conservation ou la manipulation du gaz naturel liquide;
• importer, acheter, acquérir, expédier ou transborder des marchandises qui sont exportées, fournies ou expédiées à partir de l’Iran après le 29 mai 2013, indépendamment de leur lieu d’origine, sous réserve de certaines exceptions;
• fournir ou acquérir des services de marketing ou des services financiers ou autres, connexes à l’importation, à l’achat, à l’acquisition ou à l’expédition de gaz naturel, de pétrole ou de produits pétroliers ou pétrochimiques à partir de l’Iran;
• fournir ou acquérir des services financiers afin de permettre l’établissement d’institutions financières iraniennes (succursale, filiale ou bureau) au Canada, ou d’institutions financières canadiennes en Iran;
• effectuer des transactions financières avec l’Iran, sous réserve de certaines exceptions;
• effectuer un investissement dans une entité en Iran;
• fournir une assurance ou une réassurance à l’Iran ou à toute entité qui s’y trouve, pour leur bénéfice ou en exécution d’une directive ou d’un ordre qu’ils ont donné ou d’acquérir auprès de ceux-ci une telle assurance ou réassurance;
• établir des relations de correspondance bancaire avec des institutions financières iraniennes, ou acheter tout titre de créance émis par le gouvernement de l’Iran;
• fournir des services d’exploitation ou d’entretien pour un navire qui appartient à la Islamic Republic of Iran Shipping Lines (IRISL), ou qui est contrôlé ou exploité par celle-ci;
• fournir des services d’immatriculation ou de classification à des navires pétroliers ou à des navires de charge iraniens.

Certaines exceptions peuvent s’appliquer dans certaines circonstances particulières, concernant en outre la fourniture de produits alimentaires, de médicaments et de fournitures médicales qui entrent dans l’une des catégories définies dans le Règlement.

En plus des ces exceptions, la LMES prévoit le Décret concernant l’autorisation, par permis, à procéder à certaines opérations (mesures économiques spéciales — Iran)⁴ qui confère au ministre des Affaires étrangères le pouvoir d’autoriser, par permis, toute personne se trouvant au Canada ou tout Canadien se trouvant à l’étranger à procéder à une opération ou catégorie d’opérations qui fait l’objet d’une interdiction ou d’une restriction au titre du Règlement. Le Ministre possède également un pouvoir discrétionnaire d’ajouter certaines conditions et restrictions avant de délivrer un permis qu’il juge approprié aux termes de la LMES et du Règlement. Bien que dans certaines circonstances particulières des permis ont été accordés afin de permettre certaines transactions financières ou autres, normalement prohibées par les sanctions économiques, il n’existe aucune procédure formelle ou délai préétabli concernant l’application ou la délivrance de permis. Dans la plupart des cas, des mois, voire des années se sont écoulés entre l’application et la délivrance d’un permis.  

3. Le gouvernement canadien a annoncé son intention d’assouplir les sanctions à l’encontre de l’Iran et fait preuve d’ouverture relativement au rétablissement des relations diplomatiques avec ce pays

Alors que les relations diplomatiques entre les deux pays sont rompues depuis 2012, il reste à voir comment le gouvernement canadien renouera avec l’Iran. Suite à la Date d’application, le ministre des Affaires étrangères, Monsieur Stéphane Dion, a souligné que les entreprises canadiennes seraient désavantagées si le gouvernement canadien maintenait ses sanctions à l’encontre de l’Iran. Plus récemment, M. Dion a annoncé que son gouvernement avait l’intention de lever les sanctions économiques canadiennes contre l’Iran sans toutefois en préciser l’étendue. Cette nouvelle approche du gouvernement canadien s’aligne sur la promesse faite par Monsieur Justin Trudeau, le nouveau premier ministre du Canada, lors de sa campagne électorale concernant une éventuelle réouverture de l’ambassade du Canada en Iran ainsi que le rétablissement des relations diplomatiques avec ce pays. Au moment de la préparation du présent article, le gouvernement canadien n’a pas encore fait de déclaration officielle quant à la date ou aux détails précis relatifs à la levée ou à l’assouplissement des sanctions. Néanmoins, il semble que le gouvernement prévoit aller de l’avant rapidement à cet égard.

4. Les sanctions américaines liées au nucléaire continuent de s’appliquer aux sociétés américaines, mais les filiales canadiennes d’entités américaines peuvent se prévaloir de la levée de certaines restrictions

En vertu du Plan d’action, les États-Unis s’engagent à lever les sanctions dites « secondaires » liées au programme nucléaire iranien, c’est-à-dire les sanctions liées au nucléaire à l’encontre de l’Iran ciblant des « Non-U.S. Persons ». Par conséquent, les sanctions américaines relatives au programme nucléaire iranien continuent de s’appliquer à des « U.S. Persons », expression, qui aux termes du Plan d’action comprend notamment tout citoyen américain, résidant étranger permanent, toute entité constituée selon les lois américaines ou toute autre juridiction sur le territoire des États-Unis et toute personne se trouvant sur le territoire des États-Unis (y compris les succursales étrangères). Est également considéré comme une « U.S. Person » toute entité détenue ou contrôlée par une « U.S. Person ». Donc, une société non américaine serait qualifiée de « U.S. Person » si elle est détenue ou contrôlée par une « U.S. Person », ce qui serait, par exemple, le cas si une société américaine : a) détient une participation au capital d’une société non américaine représentant 50 % ou plus des droits de vote ou de la valeur du capital de la société; b) détient la majorité des sièges au conseil d’administration de la société; ou c) contrôle d’une autre manière l’action de la société, ses politiques ou ses décisions relatives au personnel. Ceci dit, le Plan d’action inclut un engagement supplémentaire de la part des États-Unis qui a ouvert la voie pour accorder des exemptions précises à l’égard de filiales étrangères de « U.S. Persons ».

En vertu du Plan d’action, les États-Unis se sont engagés à accorder le droit aux entités non américaines contrôlées par une « U.S. Person » à se livrer à des activités avec l’Iran conformément au Plan d’action. Afin de respecter son engagement, le Bureau du contrôle des avoirs étrangers du Trésor américain (en anglais, U.S. Treasury Department’s Office of Foreign Assets Control (OFAC)) a publié une autorisation générale qui permet aux filiales étrangères de sociétés américaines de participer à certaines transactions autorisées avec l’Iran⁵. Dès que les sanctions canadiennes seront levées, ces modifications représenteront des occasions d’affaires additionnelles pour les filiales canadiennes d’entités américaines en comparaison à leurs pairs constitués selon les lois américaines. Cependant, étant donné la complexité des régimes de sanctions des deux pays, ces filiales canadiennes sont invitées à faire preuve de prudence et à obtenir des conseils juridiques spécifiques au Canada et aux États-Unis afin de s’assurer que leurs activités liées à l’Iran sont conformes aux lois des deux juridictions. De plus, les sociétés mères américaines, leurs employés et entités liées doivent prendre les précautions nécessaires afin de ne pas enfreindre involontairement les lois afférentes aux sanctions américaines et canadiennes par l’intermédiaire de la participation de leur filiale à des transactions liées à l’Iran.  

5. Les entreprises canadiennes intéressées à faire des affaires avec l’Iran doivent surveiller de près les politiques changeantes de leurs fournisseurs de services financiers et d’assurance

Alors que les sanctions canadiennes liées à l’Iran prévoient certaines exemptions et l’octroi d’autorisations exceptionnelles permettant de transiger avec l’Iran, de nombreux fournisseurs de services financiers et d’assurance sont demeurés prudents ou ont tout simplement refusé de traiter toutes transactions financières impliquant l’Iran ou encore d’offrir leur soutien à de telles transactions. La vaste portée des sanctions financières des États-Unis et de l’Union européenne constitue la motivation première de cette approche. Suivant la levée de la plupart de ces sanctions depuis la Date d’application, l’augmentation potentielle des transactions commerciales et financières impliquant l’Iran repose principalement sur la volonté des banques et des fournisseurs d’assurance de reprendre les activités avec l’Iran, de rétablir les liens commerciaux et financiers et de faciliter le traitement de paiements. Nous prédisons que certaines institutions continueront d’agir avec prudence en ce qui a trait aux transactions avec l’Iran – et continueront peut-être à appliquer leurs politiques internes afin d’éviter les transactions avec l’Iran, et ce, même celles permises par les lois canadiennes. Cette approche marquée de prudence pourrait également être motivée par la possibilité que les sanctions soient réintroduites (le mécanisme de « snapback ») par l’Union européenne, les États-Unis et le Conseil de sécurité de l’ONU aux termes du Plan d’action. À l’heure actuelle, il est difficile de savoir comment les fournisseurs de services financiers et d’assurance s’adapteront aux nouvelles réalités depuis la Date d’application et l’assouplissement potentiel des sanctions canadiennes.

Que réserve l’avenir relativement aux activités commerciales?

À long terme, le Plan d’action marque une étape importante pour l’économie iranienne et mondiale, et pourrait avoir d’importantes ramifications économiques et politiques. En effet, la réouverture de l’occident envers le marché iranien, qui compte quelque 80 millions de personnes et dont la production annuelle s’évalue approximativement à 400 milliards de dollars, pourrait représenter d’excellentes occasions d’affaires. Après une décennie de sanctions financières et économiques, la levée des sanctions permet aux banques de relancer leurs activités financières avec l’Iran et permet également aux entreprises étrangères de répondre à la demande iranienne de biens et de services et de participer à la modernisation des infrastructures du pays. L’Iran représente également un riche lot d’occasions pour les entreprises canadiennes, car un grand nombre des biens et services offerts par les entreprises canadiennes, y compris celles des secteurs des ressources naturelles, de l’aéronautique, de l’automobile, de la technologie et de l’innovation, sont susceptibles d’intéresser des partenaires iraniens. Toutefois, pour le moment, étant donné que les sanctions canadiennes et certaines autres sanctions imposées par les pairs du Canada n’ont pas été levées, les entreprises canadiennes qui souhaitent pénétrer le marché iranien ou faire des affaires avec des partenaires iraniens doivent faire preuve de prudence et bien évaluer les risques juridiques et d’affaires liés à leurs activités particulières.

L’Iran pourrait-il devenir le prochain marché de vos activités commerciales?

[1] L.R.C. (1985), ch. U-2. [2] L.C. 1992, ch. 17
[3] SOR/2010-165
[4] DORS/2010-166
[5] General License H: Authorizing Certain Transactions Relating to Foreign Entities Owned or Controlled by a United States Person, Iranian Transactions and Sanctions Regulations 31 C.F.R. Part 560(the U.S. Treasury Department’s Office of Foreign Assets Control (OFAC)).