Note de la rédaction (15 septembre 2026) : après la publication du présent article, le premier ministre Mark Carney a confirmé son intention d’ouvrir les quatre plus grands aéroports du Canada à l’investissement privé par le truchement de concessions d’exploitation à long terme, tout en conservant la propriété gouvernementale des terrains et des actifs sous-jacents. L’annonce marque une étape importante vers les modèles alternatifs de propriété et d’exploitation présentés ci-après.
 

Les aéroports du Canada sont à la croisée des chemins. Depuis trois décennies, les principaux aéroports du pays fonctionnent selon un modèle unique à but non lucratif, les autorités aéroportuaires gérant des terrains appartenant au gouvernement fédéral aux termes de baux fonciers à long terme.

Ce cadre fait actuellement l’objet d’un examen approfondi.

Le Budget 2025 a mis en évidence l’intérêt du gouvernement fédéral à attirer des capitaux privés dans les aéroports. La Mise à jour économique du printemps de 2026 est allée plus loin, confirmant l’intention du gouvernement d’étudier des « modèles alternatifs de propriété » et de déposer une loi habilitante plus tard en 2026. Les objectifs énoncés? Aider les aéroports à mieux servir les Canadiennes et les Canadiens et libérer les capitaux immobilisés dans les infrastructures aéroportuaires pour les réinvestir dans la croissance économique générale du Canada.

1. Qu’entend-on par « privatisation des aéroports »?

La privatisation des aéroports désigne le transfert de la propriété, de la gestion ou du contrôle opérationnel des actifs aéroportuaires du secteur public vers des entités privées. En 2025, plus de 850 aéroports répartis dans plus de 90 pays bénéficiaient d’une forme ou autre de participation du secteur privé, et accueillaient environ 43 pour cent du trafic aérien mondial de passagers. L’Europe arrive en tête, avec environ 75 pour cent du trafic dans les aéroports faisant l’objet d’une participation privée; l’Amérique du Nord ne représente que 1 pour cent.

La privatisation n’est pas un concept binaire. Elle englobe un éventail de modèles, chacun caractérisé par différents degrés de participation du secteur privé, de transfert de risques et de surveillance publique :

  • Dessaisissement complet (PAPE ou vente commerciale) :

    le gouvernement cède la totalité de sa participation dans l’aéroport, généralement par le truchement d’un premier appel public à l’épargne (PAPE) ou d’une vente commerciale à un acheteur stratégique. Le propriétaire privé assume l’entière responsabilité opérationnelle et financière. La privatisation de la British Airports Authority (BAA) par le Royaume-Uni en 1987 en est l’exemple par excellence. Les aéroports de Birmingham, Bristol, Cardiff, Liverpool et London City ont également été entièrement ou partiellement privatisés au titre de ventes commerciales au cours des années 1990 et 2000.

  • Privatisation partielle (propriété mixte) :

    le gouvernement conserve une participation importante tout en cédant une participation minoritaire (ou, dans certains cas, majoritaire) à des investisseurs privés. Ce modèle permet aux gouvernements de monétiser leurs actifs tout en conservant une influence sur la gouvernance et l’orientation stratégique. Aéroports de Paris (ADP) en France et Fraport AG en Allemagne fonctionnent selon des variantes de ce modèle.

  • Bail à long terme ou concession :

    le gouvernement conserve la propriété des actifs sous-jacents, mais accorde à un exploitant privé un bail à long terme (généralement de 30 à 99 ans) pour exploiter, entretenir et investir dans l’aéroport. L’exploitant perçoit les revenus et assume le risque d’exploitation. Les baux aéroportuaires de 50 ans en Australie et les nombreuses concessions en Amérique latine suivent cette approche. En janvier 2025, 132 projets de concession étaient en préparation à l’échelle mondiale.

  • Partenariats public-privé (P3/CCFEE) :

    aux termes d’un contrat de type construction, conception, financement, entretien et exploitation (CCFEE), un consortium privé finance et réalise un projet d’infrastructure ou de terminal spécifique, et l’exploite pendant une période de concession définie avant que celui-ci ne revienne sous contrôle public. Parmi les exemples récents, on peut citer le terminal B de l’aéroport LaGuardia, d’une valeur de 4 milliards de dollars américains, et le nouveau terminal One de l’aéroport JFK, d’une valeur de 9,5 milliards de dollars américains.

  • Contrats de gestion :

    le gouvernement conserve la propriété et assume le risque financier, mais engage une entreprise privée pour gérer les activités quotidiennes moyennant des honoraires. Il s’agit de la forme la plus légère de participation du secteur privé, et elle est courante dans les plus petits aéroports, tels que l’aéroport international de Gary/Chicago et celui d’Indianapolis.

De plus, chaque modèle permet d’adapter la structure financière nécessaire pour régler un problème particulier ou atteindre un résultat souhaité. Par exemple, soit :

  • Un modèle de risque lié aux revenus, dans le cadre duquel l’exploitant perçoit les revenus et assume le risque lié à la demande.
  • Un modèle de paiement basé sur la disponibilité, selon lequel l’exploitant reçoit des paiements fixes liés à des normes de rendement, tandis que l’autorité assume le risque lié à la demande.
  • Un hybride combinant des éléments des deux.

Le choix du modèle a des incidences importantes sur la gouvernance, la réglementation, l’investissement en immobilisations, les relations de travail et l’intérêt public. La privatisation selon l’un de ces modèles peut également être segmentée, certains éléments de l’exploitation ou des infrastructures aéroportuaires étant assujettis à des modalités de propriété ou de gestion distinctes. Aucun modèle n’est universellement supérieur ; chacun reflète des compromis entre l’efficacité, la responsabilisation et le contrôle.

2. Que signifie la privatisation des aéroports pour le Canada?

Structure et propriété actuelles des aéroports canadiens

Avant 1994, les principaux aéroports du Canada étaient détenus et exploités directement par le gouvernement fédéral par l’entremise de Transports Canada. Selon ce modèle, les contribuables devaient assumer tous les investissements en immobilisations et les coûts d’exploitation non couverts par les redevances aéroportuaires.

En 1994, le gouvernement a établi la Politique nationale des aéroports, laquelle a créé le Réseau national d’aéroports (« RNA »). Le RNA supervise actuellement 26 aéroports, dont trois sont détenus et exploités par des gouvernements territoriaux. 71 autres aéroports régionaux ont été désignés comme aéroports ne faisant pas partie du RNA, leur propriété et leur exploitation ayant été transférées à d’autres paliers de gouvernement ou au secteur privé.

Dans le cadre du RNA, 23 aéroports appartiennent à Transports Canada et sont loués à des autorités aéroportuaires aux termes de baux fonciers à long terme. Les autorités aéroportuaires exercent leurs activités conformément à la Loi relative aux cessions d’aéroports. Les autorités aéroportuaires sont des sociétés privées sans but lucratif et sans capital-actions. Elles ne sont pas des sociétés d’État, ni des mandataires de la Couronne. Le conseil d’administration d’une autorité aéroportuaire se compose généralement de 9 à 15 administrateurs. La structure de gouvernance est composée de membres ou administrateurs nommés par : le ministre des Transports; le gouvernement provincial concerné; les municipalités locales; et les organisations non gouvernementales locales. Les administrateurs ont une obligation fiduciaire envers l’autorité aéroportuaire et non envers l’entité qui les a nommés.

Les autorités aéroportuaires fournissent les installations aéroportuaires et les infrastructures connexes nécessaires au bon fonctionnement des services aériens commerciaux, notamment les pistes, les bâtiments de terminaux aériens, les installations de manutention des bagages, les comptoirs d’enregistrement, les installations permettant l’inspection gouvernementale ainsi que les installations pour diverses activités connexes. Conformément à la Politique nationale des aéroports, les autorités aéroportuaires doivent être financièrement indépendantes et ne recevoir que peu de financement public, voire aucun, bien que certaines exceptions aient eu lieu dans le cadre de divers programmes d’infrastructure gouvernementaux. Les installations et les activités sont plutôt soutenues uniquement par les personnes et les entités qui les utilisent. Les autorités fixent leurs propres tarifs et couvrent leurs propres coûts grâce aux redevances imposées aux exploitants d’aéronefs et aux passagers, ainsi qu’à leurs revenus commerciaux. Les revenus des aéroports canadiens proviennent principalement de trois sources :

  1. Revenus aéronautiques : redevances d’atterrissage et de terminal, principalement facturées aux passagers et aux transporteurs aériens ainsi qu’aux locataires du secteur de l’aviation générale.
  2. Revenus non aéronautiques : revenus générés par les engagements commerciaux, la location de terrains et d’autres activités commerciales menées sur le site de l’aéroport, comme le stationnement, le commerce de détail et les hôtels.
  3. Frais d’améliorations aéroportuaires (FAA) : frais perçus auprès des passagers qui sont utilisés exclusivement pour des programmes d’infrastructures d’immobilisations.

Le principe de l’utilisateur-payeur ne permet pas de générer les investissements en immobilisations nécessaires à l’amélioration des infrastructures à grande échelle. Dans le contexte actuel, de nombreux aéroports canadiens ont contracté une dette considérable pour répondre aux besoins en matière d’infrastructure aéroportuaire. En fait, le modèle actuel se concentre sur des mesures de protection des revenus, conçues autour de l’accès aux marchés de la dette comme principal canal de financement, en l’absence de financement public ou de capitaux propres. Cela complique la tâche des autorités aéroportuaires, car toute modification apportée aux sources de revenus ou aux modalités relatives aux actifs doit préserver la couverture du service de la dette et les garanties soutenant les titres de créance en circulation.

Outre ces contraintes, les autorités aéroportuaires subissent des pressions publiques soutenues pour maintenir les redevances aéronautiques à un niveau bas pour les compagnies aériennes et les passagers, ce qui limite la capacité à générer des revenus tirés des activités aéronautiques principales pour financer les investissements nécessaires en infrastructures.

Évolution récente des politiques

Un énoncé de politique publié en mars 2025 par François-Philippe Champagne, alors ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie, et Anita Anand, alors ministre des Transports, soulignait trois pistes que le gouvernement fédéral envisageait pour l’investissement privé dans le cadre aéroportuaire existant :

  1. Le développement conjoint par voie de sous-location.
  2. La sous-traitance des services aéroportuaires.
  3. L’investissement privé par l’entremise de filiales à but lucratif.

Le Budget 2025 est allé au-delà de ce qui précède, témoignant de la volonté du gouvernement d’attirer des capitaux privés, particulièrement en provenance de fonds de pension canadiens.

La Mise à jour économique du printemps de 2026, publiée le 28 avril 2026, a confirmé l’intention du gouvernement d’étudier des « modèles alternatifs de propriété » et le gouvernement s’est engagé à déposer une loi habilitante plus tard en 2026. La Loi d’exécution de la mise à jour économique du printemps 2026 (L.C. 2026, ch. 22) a reçu la sanction royale le 18 juin 2026 et, par conséquent, la Loi sur les transports au Canada a été modifiée pour exiger que certaines personnes physiques et entités fournissent au ministre des Transports les renseignements que le ministre estime nécessaires, notamment les renseignements concernant : a) l’évaluation de la valeur d’un aéroport ou d’une autre installation aéronautique, ou d’une entité qui est propriétaire de l’un ou l’autre ou qui exploite l’un ou l’autre; ou b) la capacité et le développement de tout ou partie du système national de transport aérien.

3. Ce qu’il faut surveiller

La privatisation des aéroports au Canada en est à un stade précoce, mais déterminant. Le gouvernement fédéral a clairement fait part de son intention d’explorer des solutions de rechange au modèle sans but lucratif actuel, et une loi habilitante pourrait être déposée avant la fin de 2026. Toute mesure visant la privatisation des aéroports au Canada mobiliserait un réseau complexe de lois fédérales et de cadres réglementaires.

L’expérience internationale montre qu’un large éventail de modèles est disponible (dessaisissement complet, privatisation partielle, concessions à long terme, partenariats public-privé, contrats de gestion), chacun ayant des incidences distinctes sur la gouvernance, l’investissement, la réglementation et la main-d’œuvre.

Cette expérience internationale démontre également que le choix du modèle de propriété importe moins que la qualité du cadre réglementaire et de gouvernance qui l’accompagne. La réglementation économique indépendante, la participation significative des parties prenantes, les mesures de protection de la concurrence et des travailleurs constituent les points communs des administrations où la privatisation des aéroports a été une réussite.

Alors que le Canada trace la voie à suivre, le cadre juridique sera tout aussi important que l’ambition politique. Il faudra apporter des modifications à la Loi sur l’aéronautique, à la Loi sur les transports au Canada, au cadre régissant les baux fonciers et, potentiellement, adopter une loi habilitante pour permettre la conversion de sociétés sans but lucratif en sociétés à but lucratif. Il pourrait s’avérer nécessaire de créer de nouvelles institutions de réglementation, et il faudra trouver un équilibre entre les intérêts des compagnies aériennes, des passagers, des travailleurs aéroportuaires, des collectivités et des investisseurs de manière à servir l’intérêt public à long terme.

Nous continuerons de surveiller cette évolution et d’en informer les clients à mesure que le cadre législatif et politique évoluera. Pour toute question concernant ces évolutions législatives ou leurs incidences pour votre organisation, veuillez communiquer avec les auteurs.