Aperçu : Les États-Unis semblent relever la barre en matière de financement du développement international avec le projet de loi BUILD Act. Dans le cadre du projet de création d'une nouvelle institution gouvernementale américaine, l'International Development Finance Corporation, ils visent à créer un nouveau paradigme pour le monde en développement, et ce, en réaction directe à l'initiative Belt & Road de la Chine et à l'influence croissante de ce pays dans le monde. Compte tenu de l'objet et de la portée du projet de loi, il incombe aux entreprises canadiennes d'explorer les moyens de tirer parti de cette nouvelle source de financement, vraisemblablement en collaboration avec des entreprises américaines cherchant à mettre en œuvre des projets admissibles à l'étranger.
Dans le but de concurrencer l'activité mondiale de la Chine dans le domaine de l'infrastructure et de l'aide au développement, les États-Unis mettent actuellement à jour leurs sources de financement du développement au moyen du Better Utilization of Investments Leading to Development Act (le « BUILD Act »). Le projet de loi BUILD Act vise à « faciliter l'apport de capitaux et de compétences du secteur privé dans le développement économique des pays à faible revenu et à revenu moyen inférieur [TRADUCTION] »[1]. Pour atteindre cet objectif, le BUILD Act permettra la création de l'United States International Development Finance Corporation (IDFC), un organisme de développement consacré à l'atteinte des « plus hautes normes de développement, de transparence et de responsabilisation [TRADUCTION] »[2]. L'IDFC regroupera l'U.S. Agency for International Development (USAID), la Development Credit Authority et l'Overseas Private Investment Corporation (OPIC), dont les activités cesseront subséquemment, en une seule institution qui doublera les capacités américaines de financement du développement à l'étranger, les faisant passer de 29 milliards $ à 60 milliards $[3]. L'IDFC disposera d'un mandat de 20 ans se terminant en 2038 (qui sera probablement renouvelé par la suite si tout se déroule comme prévu) et aura le pouvoir de fournir une aide technique et un financement par actions, ce que l'OPIC ne peut faire à l'heure actuelle. Étant donné le vaste appui bipartite reçu des comités House Foreign Affairs et Senate Foreign Relations, les perspectives d'adoption de ce projet de loi sont bonnes, malgré le climat polarisé à Washington, D. C.
Le BUILD Act est une réaction directe à l'initiative chinoise Belt & Road (Belt & Road Initiative ou BRI, soit l'« Initiative ceinture et route »), qui est le projet d'infrastructure le plus vaste, ambitieux et médiatisé de l'histoire moderne. Les estimations du total des investissements prévus dans les projets de la BRI varient de 1 à 8 billions $, une fourchette difficile à confirmer en raison de l'absence de rapports systématiques de la Chine sur les prêts étrangers[4]. Même à un billion de dollars, la BRI éclipse la solution de rechange américaine et constitue le véhicule d'investissement étranger direct le plus important du monde[5]. Cette initiative est la force vive des projets d'énergie et d'infrastructure soutenus par Pékin, ainsi que des ententes commerciales et de transport dans 78 pays qui comptent plus des deux tiers de la population mondiale[6].
La plupart de ces développements financés par la Chine ont engendré une « route de la soie moderne » sur terre et sur mer, formant une région contiguë consacrée au commerce qui englobe l'Asie et s'étend de l'Océanie à l'Europe et l'Afrique, avec la Chine en tant que centre économique et géopolitique. Le motif avancé par Pékin est le souhait d'intégrer en profondeur les marchés voisins et de renforcer la « connectivité des continents asiatique, européen et africain, ainsi que des mers adjacentes »[7]. Toutefois, le financement du développement par la Chine a des répercussions mondiales beaucoup plus larges, qui rayonnent bien au-delà de cette région principale, allant même jusqu'aux projets d'investissement et de construction en Amérique latine et dans les Caraïbes[8]. Dans l'ensemble, la BRI vise à renforcer les liens économiques entre la Chine et ses pays partenaires, qui représentent collectivement « [plus de] 30 pour cent du produit intérieur brut mondial, 62 pour cent de la population et 75 pour cent des réserves énergétiques connues »[9]. Le président chinois Xi Jinping a qualifié la BRI de « projet du siècle » et promis qu'elle marquera le début d'un « âge d'or de la mondialisation ».
Dans le but de profiter d'une influence accrue auprès des institutions financières mondiales et de faciliter la mise en œuvre de la BRI, la Chine a également favorisé la création de l'Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) en 2016. L'AIIB est une banque multilatérale de développement privilégiant les projets consacrés à la promotion des infrastructures durables et au soutien des pays qui déploient des efforts pour atteindre des objectifs environnementaux et de développement. À ce jour, elle compte 86 membres approuvés dans le monde, y compris le Canada (fait à noter : ni les États-Unis ni le Japon ne sont membres). Bien qu'elle ne soit pas assez importante pour faciliter la mise en œuvre de tous les projets de la BRI, l'AIIB vise à financer des projets d'énergie, de transport et de télécommunications liant des pays d'Asie centrale, du Sud et du Sud-Est, de même que du Moyen-Orient. À cette fin, elle mobilise des capitaux privés et encourage la formation d'alliances qui stimulent l'investissement, notamment par la conclusion d'ententes et de partenariats avec d'autres banques de développement, des gouvernements et des financiers privés multilatéraux.
De concert avec d'autres institutions financières chinoises, l'AIIB finance des projets de BRI à l'étranger. L'influence combinée du programme de la BRI et de l'émergence de l'AIIB a donné lieu à une croissance de l'ascendant de la Chine dans le monde, ce qui inquiète les concurrents commerciaux de cette dernière. En effet, ils comparent la BRI à un cheval de Troie pour les plans militaires et économiques chinois, le tout alimenté par une diplomatie fondée sur le piège de l'endettement[10].
LES PRÉOCCUPATIONS RELATIVES À LA DIPLOMATIE FONDÉE SUR LE PIÈGE DE L'ENDETTEMENT
La diplomatie fondée sur le piège de l'endettement découle d'une dette contractée par des pays partenaires de la Chine participant à la BRI, une dette que ces pays ne peuvent tout simplement pas se permettre à long terme. Devant l'impossibilité de rembourser leur dette, ces pays peuvent être forcés de vendre des actifs de l'État pour acquitter leur dette à Pékin. Le cas le plus notable est le port d'Hambantota au Sri Lanka, qui a été cédé au gouvernement chinois dans le cadre d'un contrat de location unilatéral en décembre 2017 en échange de l'allégement de la dette du pays[11].
Étant donné les habitudes de prêt qui sont devenues caractéristiques des projets BRI, les préoccupations sont justifiées. Ces projets sont souvent exécutés dans des pays aux économies fragiles, qui sont sensibles à la corruption[12] et vraisemblablement incapables de gérer l'énorme dette qui accompagne ces initiatives d'infrastructure importantes. Moody's accorde la note de crédit moyenne de Ba2 à ces pays partenaires de la BRI, soit un niveau de risque de défaut de paiement « spéculatif »[13]. Il semble que ce soit voulu, puisque les pays partenaires comprennent un grand nombre d'économies parmi les plus risquées au monde, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)[14]. Le Sri Lanka n'est qu'un exemple. Les projets de la BRI ont également placé les économies du Pakistan, du Cambodge, du Monténégro, de Djibouti, des Maldives et du Laos en risque immédiat de surendettement[15]. Au Kenya, les institutions financières sont évincées du marché du financement par suite d'une offensive des banques chinoises qui offrent des garanties de rendement beaucoup plus concurrentielles. En juin 2017, la Chine contrôlait 4,75 milliards $ US de la dette bilatérale du Kenya. Cette somme correspond à 66 % de la dette bilatérale totale du Kenya et s'élève à sept fois le montant de la dette détenue par la Chine en 2013[16].
Toutefois, certains pays résistent. En Malaisie, des projets de la BRI à hauteur de 23 milliards $ ont été suspendus pour permettre au premier ministre d'examiner les coûts et les charges des « traités inégaux ». De la Tanzanie à la Hongrie, des projets de la BRI sont annulés, renégociés ou retardés en raison de préoccupations semblables, à savoir que les pays retirent trop peu de profits des projets soutenus et construits par la Chine[17]. Certaines tendances dans le financement de la BRI sont instructives : les projets financés par la Chine sont rarement ouverts à la participation locale et internationale. La majorité des entreprises qui y travaillent (89 %) sont chinoises, et seules quelques entreprises locales ou étrangères participent aux projets (7,6 et 3,4 %, respectivement)[18]. En plus d'écarter les entrepreneurs locaux et étrangers des projets potentiellement lucratifs, ce système présente un autre problème : l'endettement existe aussi au niveau des entreprises.
L'ARME À DOUBLE TRANCHANT DE L'ENDETTEMENT
En général, les grandes entreprises d'État qui sont responsables de la construction, de l'exploitation et du financement des projets de la BRI sont fortement endettées. Comme mesure de leur endettement extrême, les 10 plus importants entrepreneurs chinois de la construction et de l'ingénierie qui sont actifs à l'extérieur de la Chine affichent un taux d'endettement presque quatre fois supérieur à celui de leurs homologues non chinois[19]. Un bon nombre de ces entreprises sont détenues par l'État et peuvent accumuler des dettes très élevées sans crainte de la faillite… pour l'instant. Toutefois, si la Chine persiste à cumuler l'endettement de ses partenaires et entreprises exploitantes, elle risque de mener un navire de plus en plus gros vers une crise de l'endettement[20].
D'AUTRES EMBÛCHES DE LA BRI
Les critiques citent d'autres problèmes susceptibles de survenir en raison de la croissance massive et rapide de la BRI. Pour certains, les risques environnementaux sont beaucoup trop élevés. En effet, on estime que d'ici le milieu du XXIe siècle, la BRI aura mis en œuvre plus de 7 000 projets répartis dans près de 80 pays, lesquels projets risquent de nuire à plus de 1 700 aires de biodiversité essentielles et sensibles[21]. Bon nombre de ces aires se trouvent dans des pays en développement qui ont un faible contrôle sur la protection de l'environnement, où les projets de la BRI « mobilisent des technologies désuètes, sales et inefficaces » qui ne tiennent pas compte des répercussions environnementales éventuelles et des modèles de développement durable[22].
D'autres évoquent divers motifs stratégiques dissimulés dans les coulisses de la BRI. Ils considèrent celle-ci comme un moyen détourné d'étendre et d'approfondir la présence militaire chinoise et la collecte de renseignements concurrentiels dans les pays où se déroulent les projets. Le Center for Advanced Defense Studies (C4ADS) suggère que la communauté internationale devrait se méfier et se préoccuper des « endroits stratégiques, des modèles de développement à double usage, de la présence notable du Parti communiste, du contrôle financier important, de la transparence limitée et des avantages inégaux [TRADUCTION] » inhérents à plusieurs des sites où se déroulent des projets[23]. Négligeant de dissiper les rumeurs, la Chine a déjà annoncé qu'elle est « disposée à fournir des garanties de sécurité » aux partenaires de la BRI comme le Pakistan et le Sri Lanka, qui éprouvent des difficultés à rembourser leur dette à Pékin.
LES ÉTATS-UNIS NE SONT PAS SEULS
Ces préoccupations relatives à l'influence géopolitique chinoise et à la nature des projets de la BRI ne sont pas particulières aux États-Unis. Pour contextualiser davantage cette situation, le 19 septembre, la Commission européenne a adopté une nouvelle « stratégie de connectivité » offrant une approche différente de la BRI chinoise, en vertu de laquelle l'Union européenne (UE) prévoit présenter à certains pays une offre différente crédible et durable pour le financement de leur connectivité. Cette stratégie met l'accent sur la durabilité et le respect des droits du travail, tout en soulignant que de tels investissements dans le développement ne devraient pas créer de dépendances politiques ou financières. En outre, elle reflète un rapport datant du printemps 2018 des ambassadeurs de l'UE en Chine, lequel a critiqué la BRI en soulignant, notamment, sa non-viabilité sur les plans économique, environnemental, social et financier[24].
L'IDFC : LA RÉPONSE DES ÉTATS-UNIS À LA BRI
Le BUILD Act arrive à un moment où les préoccupations relatives aux projets de la BRI et à l'influence géopolitique accrue de la Chine augmentent. Plus précisément, l'un des énoncés de ce projet de loi se lit comme suit : « offrir aux pays une solution de rechange solide aux investissements offerts par des gouvernements autoritaires et par des concurrents stratégiques des États-Unis, et ce, dans le cadre de normes élevées de transparence et de garanties environnementales et sociales qui tiennent compte de la viabilité financière des pays partenaires [TRADUCTION] »[25].
L'IDFC aura le pouvoir d'exercer les activités suivantes :
- Accorder des prêts ou des garanties de prêts;
- Acquérir (en tant qu'investisseur minoritaire) des actions ou des parts dans des entités;
- Offrir de l'assurance ou de la réassurance à des organismes du secteur privé et à des entités souveraines qualifiées;
- Fournir de l'aide technique;
- Administrer des projets spéciaux;
- Établir des fonds d'entreprise;
- Émettre des obligations; et
- Réclamer des frais de service[26].
Il convient également de noter que « le taux d'intérêt pour les prêts directs et les suppléments d'intérêt sur les prêts garantis seront fixés conformément aux taux d'intérêt de référence (rendement) sur des titres du Trésor négociables, ou encore d'autres références reconnues à grande échelle ou appropriées, avec une échéance semblable à celles des prêts en cours ou garantis [...] [TRADUCTION] »[27].
Dans la pratique, l'IDFC sera une institution de financement du développement qui contrastera nettement avec les modèles de la BRI et de l'AIIB. L'IDFC est une réponse claire et directe aux critiques répandues de la BRI, entourant notamment la préférence apparente de cette dernière à engager les entreprises et les travailleurs du pays prêteur (la Chine), ainsi qu'à recourir à des pratiques de prêt non viables, dans le but de créer une dépendance fondée sur la dette dans les pays bénéficiaires. L'IDFC espère accroître les moyens offerts aux pays partenaires pour stimuler leur développement économique, tout en développant des entreprises locales et des marchés d'emplois locaux viables, sans engendrer l'endettement inhérent au modèle chinois[28]. Elle vise également à éviter la corruption en limitant les accords intergouvernementaux et en adoptant un modèle plus durable d'investissement privé.
Dans l'exécution de son mandat, l'IDFC accordera la priorité à la transparence, à la surveillance, à la responsabilisation et à la responsabilité. En ce qui concerne la portée de ses tâches, elle privilégiera le déploiement dans les pays moins développés, les entreprises appartenant à des minorités et à des femmes, les petites entreprises de même que la démarginalisation économique des femmes. Sa directive est de « parvenir à des résultats de développement économique et social clairement définis [TRADUCTION] », guidée par « une responsabilisation à l'égard du public et de la transparence [TRADUCTION] », tout en visant le recours à des « normes élevées de […] garanties environnementales et sociales [TRADUCTION] »[29].
UN MODÈLE DE TRANSPARENCE ET DE RESPONSABILISATION
Des mécanismes ont été établis au sein même de l'IDFC pour veiller à ce qu'elle respecte son mandat. Par exemple, elle sera coprésidée par l'administrateur de l'U.S. Agency for International Development (USAID), ce qui établira ainsi un lien direct entre les dépenses des États-Unis consacrées à l'aide étrangère et les politiques de financement du développement. Les quatre membres non gouvernementaux du conseil d'administration devront posséder des compétences spécialisées du secteur privé et une expérience pertinente en matière « d'environnement, d'organisations syndicales, et de développement international [TRADUCTION] », ce qui permettra à l'IFDC d'étendre aussi loin que possible son savoir-faire au domaine du développement [30].
Il reviendra au directeur principal du développement d'assurer la surveillance de l'IDFC. Ce directeur devra s'assurer que les politiques et les efforts de développement se conjuguent à ceux d'autres organismes du gouvernement des États-Unis et avec les missions d'aide étrangère au sein des pays partenaires. Il sera aussi responsable de la conception conjointe de projets avec l'USAID, de la gestion des employés, de l'autorisation des transferts de fonds, du contrôle des mesures de rendement, de l'évaluation et de l'apprentissage, et de la supervision des aspects liés au développement dans le rapport annuel. Il devra en outre s'engager auprès des partenaires du secteur privé. Le rôle de directeur principal du développement faisant l'objet de la description la plus détaillée dans la loi, c'est lui en réalité qui est chargé de maintenir le cap de l'IDFC.
Pour l'épauler, l'IDFC propose la formation d'un conseil consultatif sur le développement composé de neuf membres « largement représentatifs des organismes non gouvernementaux, des groupes de réflexion, des organismes de défense des intérêts, des fondations et d'autres institutions engagées dans le développement international [TRADUCTION] ». Ce conseil consultatif guidera le conseil d'administration sur le respect du mandat de développement de l'IDFC axé sur les résultats.
CONCORDANCE AVEC LE MODÈLE DU ROYAUME-UNI
En plus des outils prévisionnels, l'initiative de l'IDFC comporte un mécanisme autonome de responsabilisation selon lequel il sera nécessaire de produire des rapports annuels publics sur « le respect des normes environnementales et sociales, le respect des droits du travail et de la personne, et la transparence [TRADUCTION] » [31]. Cette vérification indépendante du mandat, unique parmi les organismes chargés des affaires étrangères du gouvernement des États-Unis, permet d'harmoniser l'IDFC avec le ministère du Développement international du Royaume-Uni, lequel possède une commission indépendante sur l'incidence de l'aide, et d'autres institutions multilatérales indépendantes de développement disposant de mécanismes autonomes de responsabilisation[32]. Le rapport annuel fournira des renseignements détaillés sur les effets du développement et la compatibilité de ces effets avec les « programmes d'aide au développement des États-Unis et des entités souveraines qualifiées [TRADUCTION] ». L'IDFC requerra également que des renseignements soient disponibles au niveau des projets, assurant ainsi une surveillance détaillée.
Quand on se penche sur ces mécanismes de transparence et de responsabilisation, il faut se demander si le BUILD Act tente d'imposer des normes à la BRI de la Chine, par exemple, et à l'AIIB, à mesure que cette institution évolue.
OCCASIONS POUR LES ENTREPRISES CANADIENNES?
Le paragraphe 501(b) du BUILD Act stipule que l'IDFC « privilégiera les projets parrainés par des entités états-uniennes du secteur privé ou auxquels ces dernières participent [TRADUCTION] ». Le paragraphe laisse entendre que le Congrès américain surveillera le portefeuille de l'IDFC afin de s'assurer qu'il respecte cette considération préférentielle. Toutefois, il n'existe aucune exigence de propriété ou de contenu états-unien. Par conséquent, si d'autres organismes de financement servent d'exemples, des entreprises étrangères (canadiennes) pourraient saisir l'occasion pour profiter de l'appui de l'IDFC. Ces occasions dépendront des critères d'investissement de l'agence. Jusqu'à présent, les critères ne prévoient clairement que des interdictions. En effet, les entreprises admissibles doivent n'avoir jamais contrevenu à la législation des États-Unis, fait l'objet de sanctions américaines ou s'être livrées à des pratiques monopolistiques. Alors que l'adoption du projet de loi approche et à mesure que l'IDFC se concrétise, il est probable que les réponses aux questions liées à ses processus et critères d'investissement viendront. Ceci dit, cette nouvelle initiative des États-Unis mérite d'être examinée plus attentivement par les entreprises canadiennes, particulièrement celles qui souhaiteraient collaborer avec leurs homologues américaines sur les projets financés par l'IDFC.
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[1] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463
[2] https://www.brookings.edu/blog/future-development/2018/07/10/how-the-build-act-advances-development/
[3] https://www.devex.com/news/usaid-administrator-shares-view-on-development-finance-legislation-92960
[4] https://www.economist.com/briefing/2018/07/26/china-has-a-vastly-ambitious-plan-to-connect-the-world
[5] https://www.ft.com/content/f965fa22-9be4-11e8-9702-5946bae86e6d
[6] https://www.csis.org/analysis/chinas-belt-and-road-initiative-five-years-later-0
[7] https://www.ft.com/content/f965fa22-9be4-11e8-9702-5946bae86e6d
[8] https://chinapower.csis.org/china-development-finance/?utm_source=CSIS+All&utm_campaign=75f357571c-EMAIL_CAMPAIGN_2017_12_12&utm_medium=email&utm_term=0_f326fc46b6-75f357571c-150460137
[9] https://www.worldbank.org/en/topic/regional-integration/brief/belt-and-road-initiative
[10] https://www.axios.com/chinas-belt-and-road-initiative-to-control-future-7bf052b4-5734-4217-a5d1-9a92748ea060.html
[11] https://www.axios.com/sri-lanka-rupee-debt-belt-and-road-initiative-china-india-11ebf8c1-d0bb-4524-9f05-a7d5cc3ac093.html?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=newsletter_axiosworld&stream=world
[12] https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017?gclid=EAIaIQobChMIp7HvuczC3QIVAYppCh38NwJnEAAYASAAEgLFb_D_BwE
[13] https://www.ft.com/content/e7a08b54-9554-11e8-b747-fb1e803ee64e
[14] http://www.oecd.org/fr/echanges/xcred/cre-crc-current-francais.pdf
[15] https://www.ft.com/content/8e6d98e2-3ded-11e8-b7e0-52972418fec4
[16] https://www.gtreview.com/news/africa/kenyan-trade-financiers-losing-the-battle-with-chinese-banks
[17] https://www.apnews.com/0956dd7edd7344cfa42a1be4f62b1c6c?utm_source=CSIS+All&utm_campaign=d89efba569-EMAIL_CAMPAIGN_2018_01_11&utm_medium=email&utm_term=0_f326fc46b6-d89efba569-150460137
[18] https://www.csis.org/analysis/chinas-belt-and-road-initiative-five-years-later-0
[19] https://www.ft.com/content/e7a08b54-9554-11e8-b747-fb1e803ee64e
[20] https://www.cfr.org/blog/china-heaping-debt-its-least-productive-companies.
[21] http://china-trade-research.hktdc.com/business-news/article/The-Belt-and-Road-Initiative/The-Belt-and-Road-Initiative-Country-Profiles/obor/en/1/1X000000/1X0A36I0.htm
[22] https://www.ft.com/content/f965fa22-9be4-11e8-9702-5946bae86e6d
[23] https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/chinas-belt-road-initiative-exposes-its-ulterior-strategic-motives/articleshow/63877035.cms
[24] https://www.euractiv.com/section/central-asia/opinion/eu-counters-chinas-silk-road-initiative
[25] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text
[26] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463
[27] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text
[28] https://www.devex.com/news/usaid-administrator-shares-view-on-development-finance-legislation-92960
[29] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text
[30] https://www.devex.com/news/usaid-administrator-shares-view-on-development-finance-legislation-92960
[31] https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text