Le 4 novembre 2025, le gouvernement du Canada a publié le Budget 2025, un tournant dans la politique canadienne en matière d’infrastructures et d’énergie. Ce budget établit un cadre visant à accélérer la planification, le financement et la réalisation de grands projets d’intérêt national qui permettront de définir les orientations économiques et environnementales du Canada pour les prochaines décennies.

 

Face à la volatilité des marchés mondiaux et à la hausse de la demande intérieure en électricité fiable et propre, le gouvernement fédéral a présenté le Budget 2025 comme un plan d’action fiscal et réglementaire visant à assurer la compétitivité à long terme, la modernisation du réseau électrique, et l’atteinte des cibles de carboneutralité. En outre, le budget a été présenté en pleine période d’incertitude commerciale à l’échelle mondiale, notamment avec l’introduction de nouvelles mesures tarifaires et l’intensification des tensions économiques entre le Canada et les États-Unis. C’est pour faire face à cette conjoncture que le budget met l’accent sur l’importance de renforcer les chaînes d’approvisionnement nationales et d’assurer la résilience économique du pays en proposant des mesures comme la Loi sur l’économie canadienne et la Politique d’achat de produits canadiens, qui visent à améliorer le commerce intérieur et à harmoniser l’approvisionnement et la compétitivité.

L’idée derrière cette stratégie est de reconnaître la nécessité pour le Canada de développer ses infrastructures énergétiques et de transport d’énergie à une vitesse et dans une mesure sans précédent. Les lignes de transport interprovinciales, les grands projets hydroélectriques et les projets éoliens en mer sont considérés comme des priorités nationales qui renforceront la sécurité énergétique, faciliteront la décarbonisation et soutiendront la croissance industrielle dans toutes les régions.

En analysant le texte budgétaire de près, on constate l’importance que le gouvernement fédéral accorde à ces priorités. Les termes « énergie » et « propre » y figurent 96 et 142 fois respectivement, ce qui démontre à quel point la transition énergétique et la politique en matière de technologies propres occupent une place centrale dans le programme du gouvernement. De même, le terme « investir » y apparaît près de 1 000 fois, ce qui reflète l’intention du gouvernement de poursuivre la croissance économique et la réduction des émissions de carbone à l’aide de capitaux publics et privés.

La présence répétée de l’ensemble de ces mots-clés confirme la volonté du gouvernement Carney de positionner le Canada en tant que chef de file mondial en matière d’énergie propre. 

La Loi visant à bâtir le Canada et la création du Bureau des grands projets

Le Budget 2025 appuie la Loi visant à bâtir le Canada, qui constitue le fondement législatif d’un processus de développement des infrastructures plus intégré et plus efficace. L’un des principaux éléments de cette loi est la création du Bureau des grands projets (BGP), une nouvelle institution fédérale dont le but est d’agir à titre de point de contact unique pour les grands projets de construction d’intérêt national. Le BGP, dont le siège social est situé à Calgary, en Alberta, a pour objectif de remédier aux inefficacités de longue date du régime canadien de réglementation et d’octroi de permis. En établissant le BGP dans l’Ouest canadien, le gouvernement fédéral vise également à encourager une plus grande participation régionale dans la planification et la supervision des projets, et à veiller à ce que les priorités nationales en matière d’infrastructure soient déterminées en tenant compte des perspectives de l’ensemble du pays.

En septembre 2025, le gouvernement a annoncé la première série de projets soumis à l’examen du BGP. Il s’agit notamment de la phase 2 du projet LNG Canada à Kitimat, du projet de nouvelle centrale nucléaire de Darlington à Bowmanville, du projet de terminal à conteneurs de Contrecœur au Québec, de la mine de cuivre de Foran à McIlvenna Bay en Saskatchewan et de l’agrandissement de la mine Red Chris dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique. D’autres initiatives telles que le Corridor économique et de sécurité de l’Arctique, Pathways Plus en Alberta et le Port de Churchill Plus au Manitoba illustrent la mission du BGP : intégrer le développement des minéraux critiques, le transport d’énergie propre et les infrastructures commerciales dans une même stratégie nationale unifiée (voir figure 1).

Historiquement, les grands projets ont fait l’objet de nombreux examens successifs en vertu de lois fédérales et provinciales distinctes, ce qui a souvent entraîné des retards et des résultats incohérents. Cette nouvelle approche unifiée introduit un modèle coordonné qui prévoit la possibilité de faire des examens en parallèle, d’harmoniser les évaluations et de rationaliser les ententes de coopération entre les gouvernements fédéral et provinciaux.

Le BGP est chargé d’évaluer les projets selon des critères définis : la mesure dans laquelle ils contribuent à renforcer l’autonomie et la résilience du pays et à procurer des avantages économiques, leurs chances de réussite, leur potentiel à favoriser la participation des Autochtones, leur conformité avec les objectifs de croissance propre et de lutte contre le changement climatique. Le bureau bénéficie d’une enveloppe de 213,8 millions de dollars sur cinq ans lui permettant de recruter des experts en finance, en droit, en gestion de projet et en analyse réglementaire. Il sera également composé d’un conseil consultatif autochtone dont la mission sera de veiller à ce que les perspectives autochtones soient intégrées dès les premières étapes de la planification et de l’examen des projets.

Première série de projets d’intérêt national référés au BGP

Simplification du processus d’approbation : Un projet, une évaluation

Le Budget 2025 facilite l’objectif du gouvernement visant à adopter l’approche « Un projet, une évaluation », en établissant des ententes de coopération officielles en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact entre le gouvernement fédéral et chaque province et territoire. Cette initiative a été réaffirmée dans le discours du Trône, dans lequel le gouvernement s’est engagé à réaliser cet objectif dans un délai de six mois, et a été approuvée par les premiers ministres du Canada le 2 juin 2025, qui ont convenu de « mettre en œuvre d’une manière efficace et effective le principe Un projet, une évaluation dans le but de réaliser une seule évaluation pour tous les projets ».

Ces ententes de coopération visent à clarifier la manière dont les gouvernements fédéral et provinciaux collaboreront pour évaluer les grands projets, afin d’offrir une plus grande transparence et certitude aux promoteurs, aux peuples autochtones et aux parties prenantes. L’idée est d’assurer une évaluation rapide et coordonnée des projets d’intérêt national, et de protéger l’environnement et les droits des Autochtones. Les ententes servent également à signaler aux investisseurs que tous les paliers de gouvernement s’engagent à s’entendre pour faire avancer les grands projets au Canada.

En tirant parti des nouveaux pouvoirs conférés par les articles 16 et 31 de la Loi sur l’évaluation d’impact, introduits en 2024, les ententes de coopération peuvent prévoir des évaluations conjointes ou un seul processus harmonisé qui se substitue à l’évaluation et qui tire le maximum de l’expertise aux niveaux provincial et fédéral. Elles peuvent également prévoir la prise de décisions précoces en matière d’évaluation, et permettre qu’un processus provincial qui remplit les exigences fédérales et provinciales se substitue complètement à l’évaluation d’impact. Il est important de noter que ces ententes ne modifient ni ne diminuent l’obligation des promoteurs, des provinces, des territoires ou du gouvernement fédéral de consulter pleinement les peuples autochtones dont les droits pourraient être touchés.

Ce modèle représente une évolution vers un fédéralisme coopératif en matière de gouvernance environnementale. Même s’il prévoit que le gouvernement fédéral conserve son autorité en ce qui concerne les impacts interprovinciaux et transfrontaliers, il reconnaît l’importance de l’expertise et de l’expérience des provinces en matière de réglementation. En officialisant ces partenariats, le Budget 2025 vise à réduire les doubles emplois, à améliorer l’efficacité administrative et à renforcer la confiance dans la capacité du Canada à réaliser des projets d’infrastructure à grande échelle dans le respect des délais et des budgets alloués.

En collaboration avec le BGP, qui agit à titre de point de contact unique pour la coordination des évaluations et des approbations, le cadre « Un projet, une évaluation » vise à rationaliser l’approche globale du Canada en matière de réalisation de grands projets tout en maintenant des normes rigoureuses en matière d’environnement et en ce qui concerne la consultation des Autochtones.

Transport interprovincial d’électricité et la Loi sur l’unité de l’économie canadienne

Le développement du transport de l’électricité entre les provinces est au cœur de l’ambition du gouvernement fédéral visant à créer un réseau électrique unifié, fiable et à faibles émissions de carbone. Le Budget 2025 identifie le transport est-ouest comme étant une priorité économique et d’intérêt national, reconnaissant que la modernisation et l’intégration des réseaux interprovinciaux de transport sont essentielles dans l’atteinte des objectifs de carboneutralité du Canada et pour réaliser le potentiel régional en matière d’énergie propre. Le budget présente la Loi sur l’unité de l’économie canadienne, un cadre législatif conçu pour éliminer les obstacles au commerce intérieur et à la main-d’œuvre qui entravent le développement d’infrastructures interprovinciales majeures.

La Loi fournit également un fondement législatif pour harmoniser les normes réglementaires et d’autorisation d’une province à l’autre et d’un territoire à l’autre. Son objectif est d’établir des processus uniformes, transparents et efficaces pour l’approbation des projets qui s’étendent au-delà d’une seule juridiction, notamment les interconnexions électriques et les corridors d’énergie propre. En favorisant l’harmonisation réglementaire, la Loi vise à relever l’un des défis structurels les plus persistants dans le développement des infrastructures au Canada : la fragmentation des pouvoirs entre les organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux.

Le Budget 2025 identifie expressément plusieurs initiatives prioritaires qui illustrent ce programme d’interconnexion. Il s’agit notamment des interconnexions potentielles entre le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse, des câbles de transport reliant l’Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick, et de l’augmentation de la capacité de production hydroélectrique à Churchill Falls et Gull Island. Collectivement, ces projets contribueraient à améliorer la fiabilité du réseau dans tout le Canada atlantique, à soutenir l’électrification industrielle et à réduire les disparités régionales en matière de coûts de l’électricité. Le Partenariat énergétique de l’Est mentionné dans le Budget 2025 prévoit une collaboration accrue entre les provinces de l’Atlantique et le Québec afin de renforcer les infrastructures transfrontalières et d’élargir l’accès à l’électricité à faible teneur en carbone provenant des ressources hydroélectriques et éoliennes.

Outre la région de l’Atlantique, le gouvernement fédéral propose également des possibilités de développement d’infrastructures à grande échelle dans le nord et l’ouest du Canada, notamment des corridors d’énergie propre qui relieraient les communautés isolées et les projets de ressources naturelles au réseau national. Cette stratégie d’interconnexion élargie reflète une vision selon laquelle le transport d’électricité est un catalyseur de la diversification économique, du développement des ressources et de l’équité régionale.

La Loi sur l’unité de l’économie canadienne s’ajoute aux autres réformes législatives et institutionnelles annoncées dans le Budget 2025. Elle est étroitement liée à la Loi visant à bâtir le Canada et à la création du BGP, qui sert de point de contact unique pour coordonner les approbations, le financement et les évaluations intergouvernementales. Dans le cadre du nouveau dispositif, le BGP sera habilité à déterminer quels projets de transport et d’infrastructures énergétiques sont d’intérêt national et à coordonner leur évaluation selon le principe « Un projet, une évaluation ». Ce mécanisme vise à rationaliser les processus réglementaires, à réduire le nombre d’évaluations effectuées à la fois au niveau fédéral et provincial et à accélérer la réalisation des grands projets interprovinciaux en plus de protéger l’environnement et les droits des Autochtones.

Afin de favoriser davantage les investissements, le Budget 2025 augmente l’enveloppe de capital de la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC) qui passe de 35 milliards de dollars à 45 milliards de dollars, et l’autorise à investir dans des projets recommandés par le BGP, notamment des interconnexions électriques et des corridors d’énergie propre. Cette mesure vise à renforcer la capacité de la BIC à participer à des modes de financement mixte combinant des capitaux publics et privés, ce qui réduit les risques liés aux projets et améliore leur faisabilité financière. Le Budget 2025 confirme également que la Corporation de garantie de prêts pour les Autochtones du Canada sera habilitée à fournir des garanties pour soutenir la participation au capital des Autochtones dans de nouveaux projets de transport d’électricité et d’énergie renouvelable, et faire en sorte que les avantages économiques soient répartis équitablement entre les partenaires.

Concrètement, la réussite de la mise en œuvre de ce cadre reposera sur une coordination soutenue entre les gouvernements fédéral et provinciaux, les organismes de réglementation, les gouvernements autochtones et les intervenants du secteur. Si ces relations sont gérées efficacement, la Loi sur l’unité de l’économie canadienne pourrait devenir un élément clé de la transition du Canada vers un système énergétique moderne, interconnecté et à faibles émissions de carbone.

Le crédit d’impôt à l’investissement pour l’électricité propre et la stratégie de compétitivité climatique

L’un des principaux piliers du Budget 2025 est l’introduction du crédit d’impôt à l’investissement pour l’électricité propre (CIIEP). Il s’agit d’un crédit d’impôt de 15 % remboursable pour les investissements en capital dans la production d’électricité à faibles émissions, le stockage d’énergie et les infrastructures de transport interprovincial. Le crédit s’applique rétroactivement aux projets entamés après le 16 avril 2024 et étend l’admissibilité aux sociétés d’État, aux municipalités, aux entités appartenant à des Autochtones, aux caisses de retraite et aux institutions fédérales telles que la BIC et le Fonds de croissance du Canada. En élargissant l’admissibilité et en éliminant les restrictions antérieures imposées aux sociétés d’État, le gouvernement fédéral cherche à faciliter l’accès au soutien à l’investissement pour les grands projets du secteur public et les projets public-privé.

Le CIIEP fait partie d’un ensemble plus vaste de crédits d’impôt à l’investissement pour l’économie propre comprenant des incitatifs pour l’hydrogène propre, le captage et le stockage du carbone, la fabrication de technologies propres et les systèmes de valorisation énergétique des déchets, allant de 15 à 60 % selon la technologie et le profil d’émissions. Ensemble, ces mesures visent à encadrer les investissements dans les énergies propres de manière cohérente, en se fondant sur des règles, et viennent compléter les réglementations environnementales et la politique fiscale fédérale.

Parallèlement, le Budget 2025 introduit une stratégie de compétitivité climatique visant à clarifier la réglementation en matière de gestion des gaz à effet de serre, à renforcer la tarification du carbone industriel et à consolider la position du Canada dans la transition mondiale vers une économie à faible intensité de carbone. Ces crédits d’impôt à l’investissement s’accompagnent de normes environnementales et de mécanismes de conformité, garantissant que l’admissibilité dépend non seulement de la technologie déployée, mais aussi du respect des exigences en matière de main-d’œuvre, d’émissions et de déclaration. Cette approche aligne les incitatifs fiscaux sur des objectifs politiques plus larges : faire progresser la décarbonisation tout en soutenant la croissance économique et la compétitivité industrielle.

Ces mesures devraient créer des conditions prévisibles pour les promoteurs de projets et les investisseurs, favorisant la planification à long terme et l’allocation des capitaux, en particulier dans des secteurs tels que la production, le transport et le stockage d’énergie renouvelable. Collectivement, elles reflètent l’intention du gouvernement fédéral d’utiliser des outils fiscaux ciblés pour accélérer le déploiement des énergies propres et renforcer les fondements industriels et réglementaires du Canada en vue de la transition énergétique.

Le groupe Droit fiscal de Gowling WLG a publié son analyse des mesures fiscales prévues au Budget 2025, disponible ici : Budget fédéral 2025 : Investir en période d’incertitude | Gowling WLG.

Réforme en approvisionnement et préférence pour l’achat canadien

Le Budget 2025 fait également progresser les réformes en matière d’approvisionnement avec la politique « Achetez canadien », qui oblige les ministères, les organismes et les sociétés d’État fédéraux à donner la priorité aux fournisseurs canadiens pour les projets liés aux infrastructures et à l’énergie. Toute exception doit être approuvée par les ministres concernés et est exemptée de l’examen du Tribunal canadien du commerce extérieur.

Cette politique soulève d’importantes considérations juridiques et commerciales. Bien qu’elle soutienne la fabrication et la création d’emplois au pays, elle doit être mise en œuvre conformément aux obligations commerciales internationales du Canada en vertu d’accords tels que l’Accord économique et commercial global et l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste.

Droits autochtones, consultations, et renforcement des capacités

Le Budget 2025 comprend de nouvelles mesures liées à la participation des Autochtones à l’élaboration de grands projets et reconnaît la protection constitutionnelle des droits des Autochtones. Le mandat du BGP consiste notamment à tenir compte de l’incidence des projets sur les peuples autochtones et à favoriser leur participation économique aux projets.

En vue de la mise en œuvre de ces mesures, le Budget 2025 prévoit verser 10,1 millions de dollars sur trois ans à Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada afin de permettre aux titulaires de droits autochtones de participer de manière significative aux consultations relatives aux projets désignés en vertu de la Loi visant à bâtir le Canada. Il allouera également 40 millions de dollars sur deux ans à Services aux Autochtones Canada, dans le cadre de l’Initiative sur les partenariats stratégiques, afin de renforcer la capacité des Autochtones à prendre part au processus de consultation des projets d’intérêt national avant leur désignation comme tels. Ces mesures s’accompagneront d’un financement pour le Conseil consultatif autochtone au sein du BGP.

Fondé sur l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, le cadre stratégique est conforme aux principes de la Déclaration des Nations Unies sur les Droits des peuples autochtones. En intégrant le financement des consultations avec les Autochtones dans le processus de planification des immobilisations, le Budget 2025 vise à éviter les conflits de procédures et à faire en sorte que les gouvernements autochtones soient considérés comme de véritables partenaires dans l’élaboration des projets plutôt que de simples acteurs secondaires.

La mise en place de protocoles de consultation et de centres de ressources dirigés par les Autochtones offrira à ces derniers un moyen plus structuré de participer aux projets et réduira le risque de contestations judiciaires qui découlent souvent d’une consultation insuffisante. Le gouvernement souhaite que ces nouvelles réformes témoignent d’une approche plus proactive en matière de conformité, qui intègre directement les obligations constitutionnelles dans le cadre de gouvernance des infrastructures.

Implications juridiques et réglementaires

Si elles sont mises en œuvre comme prévu, les réformes introduites dans le Budget 2025 représenteraient l’un des remaniements les plus complets du cadre de gouvernance des infrastructures du Canada depuis des décennies. Les effets combinés de la Loi visant à bâtir le Canada, du crédit d’impôt à l’investissement pour l’électricité propre et du cadre de budgétisation des investissements en capital établissent un modèle de conformité fiscale, réglementaire et constitutionnelle plus intégré.

Les projets entrepris selon ce cadre stratégique devront composer avec des enjeux interjuridictionnels complexes en lien avec les évaluations environnementales, la consultation des Autochtones et la conformité commerciale. Par ailleurs, la nouvelle architecture institutionnelle permet une meilleure compréhension des procédures et offre une plus grande transparence.

En consolidant les évaluations et en intégrant la participation des Autochtones, le gouvernement fédéral vise à réduire les risques de litiges, à accélérer les délais et à accroître la confiance des investisseurs dans la prévisibilité des processus réglementaires canadiens.

Conclusion : la transition vers un régime d’infrastructure plus moderne

Le Budget 2025 jette les bases d’un régime d’infrastructure cohérent, axé sur le marché et tourné vers l’avenir. Il établit une stratégie unifiée conçue pour accélérer le développement de projets essentiels en matière d’énergie et de transport d’électricité en combinant diverses mesures :  incitatifs financiers, rationalisation de la réglementation, rigueur du secteur privé et obligations constitutionnelles.

Le succès de cette stratégie repose sur une coordination intergouvernementale soutenue, une surveillance réglementaire rigoureuse et un engagement continu auprès des gouvernements autochtones et des communautés touchées. S’il est mis en œuvre efficacement, ce cadre stratégique contribuera à positionner le Canada comme un chef de file mondial dans le domaine du développement d’infrastructures propres, tout en respectant les principes de primauté du droit, de responsabilité financière et de gérance environnementale.

Sur le plan juridique et politique, le Budget 2025 est plus qu’un simple document financier. Il s’agit d’une déclaration d’intention qui vise à redéfinir la manière dont le Canada construit son avenir, en conciliant croissance et gouvernance, ambition et responsabilité, innovation et inclusion.

Notre Groupe de pratique Énergie va continuer à suivre de près la mise en œuvre du Budget 2025 et les développements connexes à travers le Canada, en accordant une attention particulière à la manière dont l’évolution des cadres réglementaires, les initiatives de planification des infrastructures et les technologies émergentes influencent les décisions en matière d’investissement et le développement de projets dans le secteur de l’énergie.